Autant le dire tout de suite : il n'existe aucun seuil unique au-delà duquel un avenant deviendrait automatiquement une « modification substantielle interdite ». Les 10 % (services et fournitures) et 15 % (travaux) de l'article R. 2194-8 du code de la commande publique ne sont pas un plafond d'interdiction. Ils délimitent une zone où l'acheteur est dispensé de se demander si sa modification est substantielle. En dehors de cette zone, la question redevient entière, et la réponse peut parfaitement être « oui, c'est substantiel, et c'est légal quand même ».
Voici la mécanique réelle, et ce que la jurisprudence européenne la plus récente y a ajouté.
À quoi servent vraiment les seuils de 10 % et 15 % ?
Ils ouvrent un régime dérogatoire de modification « de faible montant », dans lequel l'acheteur n'a pas à vérifier le caractère substantiel de sa modification. C’est un raccourci procédural modifié au 1er janvier 2026.
L'article R. 2194-8 précise que le marché peut être modifié lorsque le montant de la modification est inférieur aux seuils européens et à 10 % du montant du marché initial pour les services et fournitures ou à 15 % pour les travaux, « sans qu'il soit nécessaire de vérifier si les conditions prévues à l'article R. 2194-7 sont remplies ». Or R. 2194-7, c'est précisément l'article qui définit la modification substantielle.
Les deux conditions sont cumulatives. Le pourcentage ne suffit pas : il faut aussi rester sous le seuil européen de procédure formalisée. Sur un marché de nettoyage de 2,5 M€ HT passé par une commune, 10 % représentent 250 000 € - mais la zone de dispense s'arrête en réalité à 216 000 € HT, seuil applicable aux « autres pouvoirs adjudicateurs ». C'est le montant le plus bas des deux qui commande.
Ce plafond vient de baisser. L'avis relatif aux seuils de procédure publié au Journal officiel du 13 janvier 2026, qui constitue l'annexe n° 2 du code, a ramené les seuils à 140 000 € HT (autorités publiques centrales), 216 000 € HT (autres pouvoirs adjudicateurs), 432 000 € HT (entités adjudicatrices) et 5 404 000 € HT pour les travaux, contre 143 000, 221 000, 443 000 et 5 538 000 € auparavant. Dans l'exemple ci-dessus, la commune a perdu 5 000 € de marge. Le chapitre des modifications, lui, n'a pas bougé d'une ligne : les articles R. 2194-1 à R. 2194-10 sont dans leur version d'origine depuis le 1er avril 2019. Ce qui se resserre en 2026 vient donc entièrement de l'extérieur du dispositif - un effet collatéral qui mérite, à mon sens, un point de vigilance dans les procédures internes.
Qu'est-ce qu'une modification substantielle au sens du code ?
C'est une modification qui trahit la mise en concurrence initiale. L'article R. 2194-7 en donne quatre illustrations : elle aurait attiré d'autres candidats ou permis de retenir une autre offre ; elle modifie l'équilibre économique en faveur du titulaire ; elle modifie considérablement l'objet ; elle change de titulaire hors des cas prévus.
Ces quatre critères reprennent les cas de l'article 72 § 4 de la directive 2014/24/UE - avec une nuance, sur laquelle on reviendra -, texte lui-même inspiré de l'arrêt pressetext Nachrichtenagentur (CJCE, 19 juin 2008, C-454/06), qui avait posé le principe : des modifications apportées en cours d'exécution constituent une nouvelle passation
« lorsqu'elles présentent des caractéristiques substantiellement différentes de celles du marché initial et sont, en conséquence, de nature à démontrer la volonté des parties de renégocier les termes essentiels de ce marché » (pt 34).
Deux précisions. D'abord le mot « notamment » de R. 2194-7 : la liste des quatre cas est indicative, pas limitative. Une modification peut être substantielle pour un motif qui n'y figure pas.
Ensuite, la substantialité s'apprécie par rapport à la concurrence, pas par rapport au budget. Pressetext l'illustre bien : la Cour y a jugé qu'une augmentation du rabais consenti à l'acheteur, de 15 % à 25 %, ne modifiait pas l'équilibre économique en faveur de l'adjudicataire (pt 85) - puisqu'elle réduisait sa rémunération.
Une modification substantielle est-elle toujours interdite ?
Non. La substantialité n'est pas une interdiction, c'est un aiguillage. Une modification non substantielle passe par R. 2194-7 sans aucune limite de montant ; une modification substantielle doit se rattacher à l'un des cinq autres cas de l'article L. 2194-1, chacun avec ses conditions et son plafond propres.
| Fondement | Ce qu'il couvre | Plafond |
|---|---|---|
| R. 2194-1 | Modifications prévues par une clause de réexamen ou une option du contrat initial | Aucun (« quel que soit leur montant ») |
| R. 2194-2 et R. 2194-3 | Prestations supplémentaires devenues nécessaires, ne figurant pas au marché initial, lorsqu'un changement de titulaire est impossible pour des raisons économiques ou techniques | 50 % du marché initial, par modification |
| R. 2194-5 | Circonstances qu'un acheteur diligent ne pouvait pas prévoir | 50 % du marché initial, par modification |
| R. 2194-6 | Substitution de titulaire (restructuration, clause de réexamen) | Aucun |
| R. 2194-7 | Modification non substantielle | Aucun |
| R. 2194-8 et R. 2194-9 | Modification de faible montant | Seuil européen et 10 % / 15 %, en cumul |
Un arrêt récent le montre concrètement. Dans une affaire jugée par la cour administrative d'appel de Lyon (30 janvier 2025, n° 23LY03949), un lot « échafaudage » attribué 571 280 € HT avait fait l'objet d'un avenant de 223 200 € HT, soit près de 39 % du marché initial. Le concurrent évincé l'attaquait sur le terrain de R. 2194-2, en opposant accessoirement le plafond de R. 2194-8. Après avoir examiné la définition initiale des besoins et l'impossibilité technique de changer de titulaire, la cour écarte l'argument annexe : le requérant « ne peut utilement se prévaloir de l'article R. 2194-8 […] lequel ne constitue pas le fondement de l'avenant contesté ». L'avenant reposait sur R. 2194-2, son montant - non contesté sur ce point - restait sous les 50 %, et il ne changeait ni la nature des prestations ni leur périmètre.
Retenez la mécanique : les cas de l'article L. 2194-1 sont alternatifs. On ne reproche pas à un avenant fondé sur l'un de méconnaître les conditions d'un autre.
Voici un contre exemple, saisie par le préfet du Nord, la cour administrative d'appel de Douai a annulé l'avenant d'une commune qui portait un lot « couverture » de 7 115 à 8 030,80 € HT - 915,80 €, soit 12,90 %. Le motif ne tient pas au pourcentage. La commune avait commandé une descente d'eau pluviale hors marché, une fois le chantier achevé, en annonçant une régularisation par avenant ; et cet avenant introduisait « des conditions qui, si elles avaient figuré dans la procédure de passation initiale, auraient permis l'admission de soumissionnaires autres que ceux initialement admis » (CAA Douai, 19 juin 2012, n° 11DA01071).
La décision est antérieure au code de la commande publique, et c'est ce qui la rend instructive. Son critère préfigure le 1° de l'article R. 2194-7 sans en reprendre les termes - le texte actuel en a fait l'une de trois branches. Surtout, refaites l'arithmétique d'aujourd'hui : 12,90 % sur un marché de travaux, 915,80 € très en deçà du seuil européen. La même opération tomberait désormais dans le refuge de R. 2194-8, où la substantialité ne se vérifie pas. À mon sens, elle n'y serait pas pour autant à l'abri : commander hors marché puis régulariser n'est pas modifier un marché, et un régime qui dispense de vérifier une modification ne couvre pas ce qui n'en est pas une. C'est la zone grise où se logent les avenants de régularisation.
Qu'a changé l'arrêt de la Cour de justice du 16 octobre 2025 ?
Il désigne la vraie limite absolue - le « changement de la nature globale » du marché - et juge qu'une modification peut être substantielle tout en restant autorisée au titre du régime de faible montant. La lecture du seul code français laissait difficilement soupçonner cette solution.
L'affaire (CJUE, 3e ch., 16 octobre 2025, Polismyndigheten, C-282/24) est limpide. La police suédoise avait attribué au prix le plus bas des accords-cadres de remorquage de véhicules, articulés autour d'un forfait dans un rayon de 10 km et d'un prix au kilomètre au-delà. En cours d'exécution, elle porte le rayon du forfait à 50 km et rééquilibre les prix en conséquence, sans que la valeur totale de l'accord-cadre en soit sensiblement modifiée. Une amende de 1 200 000 couronnes lui est néanmoins infligée en première instance puis confirmée en appel, au motif que la modification aurait pu attirer d'autres soumissionnaires.
La Cour dit trois choses :
- La substantialité n'est pas décisive sous le régime de faible montant. Le législateur européen a estimé que « la question de savoir si une modification d'un accord-cadre est ou non substantielle n'est pas décisive » pour apprécier le changement de nature globale (pt 23), et qu'introduire des conditions qui auraient élargi la concurrence « ne saurait logiquement faire obstacle, en tant que telle » à une modification fondée sur ce régime (pt 24).
- La « nature globale » est une notion distincte et plus exigeante. Elle « ne vise que les modifications substantielles les plus importantes, qui impliquent un changement fondamental de l'objet de l'accord-cadre ou du type d'accord-cadre concerné ou encore une altération fondamentale de l'équilibre de celui-ci » (pt 41). Le seul fait qu'une modification ait pu influer sur l'issue de la procédure initiale ne suffit donc pas (pt 42).
- La dérogation reste d'interprétation stricte (pt 25), et le critère livré au juge national est familier : y a-t-il « bouleversement de l'économie » du contrat conduisant à placer l'attributaire « dans une situation nettement plus favorable » (pt 48) ? C'est, en droit de l'Union, le vocabulaire même du juge administratif français.
Deux réserves, en toute honnêteté. L'arrêt statue sur un accord-cadre ; mais l'article 72 régit ensemble marchés et accords-cadres, et son § 2 se clôt lui-même sur « la nature globale du marché ou de l'accord-cadre » : le raisonnement vaut, à mon sens, pour les deux. Surtout, l'article 72 § 4 réserve expressément la substantialité « sans préjudice des paragraphes 1 et 2 », et cette réserve n'a pas été reprise à l'article R. 2194-7. Le lecteur français n'a donc aucun moyen de deviner, à la seule lecture du code, qu'une modification substantielle peut être régulièrement opérée sur le fondement de R. 2194-8. La question reste ouverte de savoir si le juge administratif retiendra une lecture conforme à la directive : je le crois probable, mais rien ne l'impose encore à l'acheteur prudent.
Les avenants successifs se cumulent-ils ?
Le code donne deux réponses opposées selon le fondement. Les modifications de faible montant se cumulent ; celles fondées sur les prestations supplémentaires ou les circonstances imprévues ne se cumulent pas, chacune étant appréciée isolément.
L'article R. 2194-9 est catégorique : lorsque plusieurs modifications relevant de R. 2194-8 se succèdent, « l'acheteur prend en compte leur montant cumulé ». À l'inverse, R. 2194-3 précise que, pour les prestations supplémentaires, « cette limite s'applique au montant de chaque modification ».
Concrètement, sur un marché de services : un premier avenant de 7 % reste couvert par R. 2194-8 ; le second ne peut plus s'en réclamer, puisque le cumul atteint 14 %. Il devra passer par R. 2194-7 ou par un autre cas. À l'inverse, deux avenants de 45 % chacun fondés sur R. 2194-2 restent, arithmétiquement, dans les clous.
Un détail de transposition mérite ici l'attention : la directive raisonne sur la « valeur cumulée nette » des modifications successives, quand R. 2194-9 dit seulement « cumulé ». Sur un marché où des avenants jouent en sens inverse, l'écart n'est pas théorique.
Le garde-fou, lui, est ailleurs. Le même article R. 2194-3 ajoute que les modifications successives « ne doivent pas avoir pour objet de contourner les obligations de publicité et de mise en concurrence ». Le non-cumul est une règle de calcul, pas un permis de saucissonnage : la sanction du fractionnement passe par la fraude, non par l'addition.
Que risque un avenant irrégulier ?
Les sanctions sont réelles, mais elles supposent d'abord qu'un juge accepte de regarder l'avenant. Un arrêt du Conseil d'État montre que le régime de faible montant produit aussi un effet contentieux : pour ce qu'il couvre, il ferme la porte du référé contractuel.
L'affaire est instructive (CE, 16 mai 2022, n° 459408). Un avenant à un marché d'assurances faisait deux choses : il majorait la prime de 74 610,60 € HT, soit 5,01 % du montant total, et il substituait un nouvel assureur à l'un des membres du groupement titulaire. Le Conseil d'État juge ces stipulations divisibles et leur applique deux régimes distincts. La majoration de prime, sous le seuil européen alors applicable et sous les 10 %, relève de R. 2194-8 : le concurrent évincé « n'est pas recevable à contester devant le juge du référé contractuel cet avenant en tant qu'il a modifié le prix du marché d'assurances initial ». Le changement de titulaire, lui, n'entrait dans aucun des cas de R. 2194-6 - et c'est ce volet-là qui vaut à l'acheteur une pénalité financière de 5 000 € versée au Trésor public, l'annulation ayant été écartée pour raison impérieuse d'intérêt général.
La leçon est plus fine qu'il n'y paraît : la zone de dispense protège un objet, pas un avenant.
D'autres voies restent ouvertes - déféré préfectoral, celui-là même qui a emporté l'annulation dans l'affaire du Nord, et recours en contestation de validité -, mais chacune a son ressort. Ce dernier reste offert aux tiers, à condition d'être dirigé contre le bon acte. Devant la cour administrative d'appel de Douai, un concurrent évincé d'un marché d'Amiens Métropole attaquait le marché initial en soutenant qu'un avenant en moins-value de 374 405 € HT constituait une modification substantielle. Le moyen est écarté comme inopérant : ni cet avenant ni l'absence de résiliation ou de pénalités ne constituent « un manquement aux règles de passation du marché en litige en rapport direct avec l'éviction […] » (9 décembre 2021, n° 20DA01372). Qui veut faire juger un avenant doit diriger son recours contre l'avenant lui-même - ce que le requérant lyonnais, lui, avait fait.
Sur le terrain pénal, l'article 432-14 du code pénal punit de deux ans d'emprisonnement et de 200 000 € d'amende - montant pouvant être porté au double du produit tiré de l'infraction - le fait de procurer à autrui un avantage injustifié par un acte contraire aux règles garantissant la liberté d'accès et l'égalité des candidats. Le texte, en lui-même, n'exige ni enrichissement personnel ni préjudice chiffré : il vise l'acte contraire aux règles.
Sur le terrain
L'erreur dans les dossiers de marchés et contrats publics n'est pas de signer un avenant trop gros. C'est de le signer sans fondement identifié, puis de chercher après coup le pourcentage qui le sauvera. L'ordre des questions devrait être inverse.
- Un. Sur quel cas de l'article L. 2194-1 cet avenant repose-t-il ? Clause de réexamen, prestations supplémentaires, circonstance imprévue, substitution de titulaire, modification non substantielle, faible montant. Si aucune case ne coche, le montant n'y changera rien.
- Deux. Ce fondement est-il écrit dans l'avenant ? Aucun texte ne l'impose, mais l'arrêt lyonnais de janvier 2025 le montre en creux : c'est parce que l'avenant se rattachait clairement à R. 2194-2 que le grief tiré de R. 2194-8 a été écarté.
- Trois. La modification change-t-elle la nature globale du marché ? C'est la seule limite qu'aucun fondement ne permet de franchir.
Un dernier réflexe, pour les acheteurs : le meilleur avenant est celui qu'on n'a pas à justifier. Une clause de réexamen relève de R. 2194-1, qui ne connaît aucun plafond - à condition d'être, selon les termes mêmes de cet article, « claire, précise et sans équivoque » et d'indiquer « le champ d'application et la nature des modifications ou options envisageables ainsi que les conditions dans lesquelles il peut en être fait usage ». Une clause vague ne protège rien. C'est le seul endroit du dispositif où l'anticipation rédactionnelle vaut littéralement de l'argent.
